十九大明确了政府机构和行政体制改革的三大方向

马亮 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授

高效合理的政府机构设置和行政体制安排，是建设社会主义现代化强国的重要组成部分，并将为经济、社会、文化、生态等领域深化改革提供制度支撑。习近平在十九大报告中指出，为适应新时期中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。他指出，特别是要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。与此同时，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”此外，还需要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”这些思想反映了政府机构和行政体制改革未来发展的三大方向，并将为指导服务型政府建设提供了行动路线图。

首先，我国历次政府机构改革往往主要对政府直属部门进行合并重组，而很少触及内设机构。这使各个政府机构的内设机构千篇一律，并很难适应经济社会发展的需求。以过去两届大部门制改革为例，各级政府合并的大部门仅对其综合管理的内设机构进行合并，如办公室、财务、信息、人事等，而很少针对职能机构加强重组。这也使一些政府机构在合并以后仍然是“两张皮”，无法真正打通职能交叉、重叠乃至矛盾之处，使机构改革无法带动和引领职能转变。

习近平在十九大报告中开宗明义地指出机构设置要统筹考虑，特别强调了内设机构的配置问题，明确了政府机构改革的发展方向。这意味着政府机构改革不应仅仅停留在表面，而应深入到政府机构内部，并逐步优化内设机构的设置。与此同时，破解机构合并后的“同床异梦”现象，切实推进合并后的机构整合和职能融合，是今后一段时期政府机构改革需要重点关注的课题。这就要求政府机构改革不应只是加减法，而应引入乘除法，通过内设机构的合理设置产生加成效应，通过上下联动的机构改革产生倍增效应。

其次，十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政府机构编制难题提供了思路。编制管理可以确保政府机构的人员安排得到有效控制，并避免机构膨胀和人浮于事。但是，编制管理也导致人事安排的僵化和固化，难以适应行政体制改革的要求。很多政府部门存在“忙闲不均”的现象，一些部门可以说是门可罗雀的“清水衙门”，而另一些部门则是炙手可热的“肥水衙门”。受制于刚性编制管理，还有许多部门存在想要的人进不了，不想要的人赶不走。许多政府机构迫于工作需要，不得不引入大量编外人员，但是同工不同酬和其他人事管理问题也成为困扰人们的难题。因此，如何使各类编制资源“动起来”，并可以加以灵活有效的统筹使用，是推进行政体制改革的关键环节。此次报告特别指出编制资源的统筹使用思路，这就要求盘活既存人力资源并激活新增人力资源，从而可以实现政府编制管理的优化配置。

最后，十九大报告指出要使省级及以下政府拥有更多的自主权，并鼓励职能相近的党政机关合并设立或合署办公。这些新提法将有利于进一步理顺党政关系和上下级关系，并发挥各地各级政府的能动性。目前我国在经济、财政等方面的分权政策已经基本到位，而在行政体制方面的分权进程还需要加快。以往政府机构改革过分强调“职责同构”，即要求下级与上级在机构设置方面“上下一般粗”。这意味着上面设置什么机构，下面也要对应设置同样或类似的机构。这就需要各级政府都有相应的“对口单位”，但却忽视了各地各级政府机构本身应有的特色和属性。与此同时，这也让各级政府的部门设置缺乏变通性和灵活性，并导致省市县政府部门只是各类中央政策的“二传手”，出现机构“悬空”和政策空转的问题。

我国幅员辽阔，各地情况不同，各级政府的职能定位和侧重点也差异较大。鉴于各地各级政府机构的本身属性和特点，因地制宜地设置机构，是构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。目前，许多省份都探索试点市县政府机构改革，将职能相近的党政机关予以合并，并通过合署办公等方式精简人员和强化协同。但是，地方机构改革面临的挑战是，合并设立或合署办公的机构无法同上级部门一一对应，往往出现一个下级部门向多个上级部门报告的情况。打通上下级政府之间的“最后一公里”，充分肯定地方政府机构设置的灵活性，将可以大大释放机构改革的正能量。与此同时，未来也需要关注在上下级政府部门不对应的情况下，如何加强上下级之间的互动和协同，避免“一对多”的组织沟通遇到梗阻。

正如十九大报告指出的，政府机构和行政体制改革归根结底是要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”如果机构改革无法带动职能转变，或者难以推动政府管理创新，就谈不上深化行政体制改革。此次报告明确了未来政府机构和行政体制改革的上述三大方向，有利于在巩固已有机构改革成果的基础上，进一步实现行政体制改革的提质增效。因此，通过上述三方面的改革深化，特别是加强内外联动、资源统筹和上下互动，必将提升政府工作的效率、效果和公平，并赢得人民的满意和信任。